这说明，执政党意识到采用立法来法治化信访的时机可能并不成熟，在转型时期社会矛盾不断凸显的情势下，采用党规形式强化信访的政治属性，以群众工作统揽信访的党务化操作可能更有利于实现国家治理的终极目标。

(40)丁轶：《权利保障中的组织失败与路径依赖：对于运动式治理的法律社会学考察》，载《法学评论》2016年第2期，第54页。在此情势下，党政联合行文便成为最佳的制度工具。

(22)国法思维是一个只有从党规视角才能成立的概念。总体思路是在主导政治力量与法治的关系方面，坚持并发挥执政党对法治工作的领导和推进作用与执政党自觉接受宪法法律约束、依照宪法法律开展活动相结合的有机统一。规范不足集中体现的运动式推进模式并非只是一种招之即来、挥之即去的治理手段，更是国家能力的构成要素，有效动员和组织社会成员参与社会治理乃国家能力的关键维度与具体体现。不可否认，依循国法思维提升党内法规的规范化业已成为学界共识，但对于如何把握规范化的幅度与尺度仍存在疑问。(24)张文显：《坚持依法治国和依规治党有机统一》，载《政治与法律》2021年第5期，第6-7页。

(45)类似的观点认为，党的执政权不仅是党权，同时也是一种国家权力，在党政机关合并合署改革后，应以公法主体这一概念代替行政主体，进而将党的机构包容进来。同时，改《行政复议法》和《行政诉讼法》为《公权复议法》和《公权诉讼法》，以赋予党组织复议和诉讼的主体资格。但是此种类型下，政府尤其容易受到数据价值的利益驱动而拓展适用特许模式，从而排挤了一般性开放的空间，因此需要格外重视模式选择时的公共服务职能保障。

因此由国家作为数据受托人统一管理收益是一种更为可行的方案。以付费正当性为例，无条件开放类公共数据即使构成了自然垄断，但是考虑其需求的基本性，应当无条件供给给公众，不存在收费正当性，因此更适宜采用政府采购模式，费用由财政统一负担。在狭义的公共服务职能下，政府的行政目的是直接满足社会对于数据的需求，应当最大程度地开放公共数据，以无条件开放类公共数据为主。这种给付和一般国家任务不同，有利于规费义务人的个人利益。

(28)在各地推进数字政府改革建设过程中，已有政府向专业化的建设运营主体采购服务的实践。(26)这类业务的公私合作通常通过一般性的政府采购服务实现。

3.数据来源主体在公共数据的形成过程中，个人、企业作为数据的被采集方，也为公共数据的形成作出了贡献。这些数据既然无条件开放给社会，也就意味着即使存在增值的空间，其增值产生的收益也不直接属于政府，而是归属于全体社会，由社会开发者依据规则享有。齐英程：公共数据增值性利用的权利基础与制度构建，《湖北大学学报(哲学社会科学版)》2022年第1期，第18页。该公私合作关系的公益性、普惠性特征明显，市场性因素较弱，因此企业很难也不应该通过使用者付费的方式获得盈利。

特许制度中规定了各项竞争性要求，正是为了将竞争引入垄断行业之中，(45)将其垄断带来的收益外部化。(24)参见王克稳：《行政许可中特许权的物权属性与制度构建研究》，法律出版社2015年版，第22-23页。(44)(三)应用场景的进一步类型化如前所述，两大模式可以进一步细分出一些交叉模式。(50)此种情况下，可以考虑收取适当的使用费用，通过价格机制调整供需平衡，减少拥挤效应。

收费包括两个层面的含义，政府对于授权运营主体的收费以及授权运营主体对社会的收费。(35)参见齐英程，见前注(14)，第12页。

价格竞标本身就能产生配置效率和生产效率，(61)可以产生社会整体的正外部性。但是如果使用者对于公共数据的获取明显超越一般需求数量，对整个公共数据开放系统产生了过度使用压力，则需要收取相应费用。

而在特许经营模式下，会因为公共数据的增值性处理产生大量的直接经济收益，如何分配这些收益，是公共数据授权运营制度需要处理的一个难点问题。(19)因此，为了厘清公共数据授权运营纷繁复杂的实践现实，解决或缓解公益性与经营性、政府不同职能、特别利用与一般利用之间的冲突，建立清晰有效的制度机制，有必要对公共数据授权运营制度进行类型化构建，并在类型化的基础上对法律性质、具体制度等问题展开精细化研究。这就产生了与传统政府采购模式不同的特许经营模式。在政府采购模式中，运营者的准入资质应当从两个方面进行规制：一是实体上的运营资质，二是形式上选择运营者的程序、方式。这种职能侧重于公共数据的增值开发，旨在实现公共数据价值的最大化，将作为生产要素的数据转化为多样化的数据产品、服务，追求公共数据的增值性。其中需要投入的成本比普通的公共数据开放更多。

对于确实因为安全等原因无法无条件开放的，应当明确限制范围和条件。(16)如《浙江省公共数据条例》第35条。

虽然运营者直接与相对人对接，提供公共服务，但此时运营者只是行政机关的代理人，其行为的权利义务，最终由委托人也就是行政主体承担。五、结语公共数据授权运营实践的蓬勃生命力既展示了其巨大潜力，可能构成公共数据要素供给难题的破局关键，但也体现出其蕴含的经济价值对实务部门的巨大吸引力，可能形成新的行政垄断，甚至是新时代的数据土地财政问题。

(68)参见马颜昕、谢煌凯：数字政府建设下政企合作责任承担机制研究，《学习论坛》2022年第2期，第89-91页。按照开放类型，公共数据可以分为无条件开放类、有条件开放类、禁止开放类三种类型。

如果确实需要向社会以一定方式供给的，可以根据需要采用政府采购模式或特许模式，但均应将安全价值置于制度安排的较高位阶。比如在公共数据授权运营中，政府不仅仅单纯地提供公共服务，同时也是数据生产要素的一级市场供应者。为了进一步实现公共数据的有效供给，十四五规划首次提出开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用。对公共数据授权运营的监管贯穿数据全生命周期和授权运营的全流程，包括事前、事中、事后的监管，主要涉及数据质量、数据安全、数据利用、考核评估等内容。

在特许经营模式中，运营者收入的重要来源是使用者付费。(66)参见齐英程，见前注(14)，第15页。

(15)参见张会平、顾勤、徐忠波：政府数据授权运营的实现机制与内在机理研究——以成都市为例，《电子政务》2021年第5期，第34-43页。(15)这些成果在很多角度颇具启发，但是却难以完整反映公共数据授权运营制度的全貌，产生了许多制度上难以解决的内在冲突。

关于这种授权到底是许可还是特许，本文后续会进一步探讨。(67)参见马亭亭、唐兴霖：公共价值管理：西方公共行政学理论的新发展，《行政论坛》2013年第6期，第102页。

所以公共数据授权运营能否采用特许经营方式，还需要结合公共数据的开发利用发展阶段来具体讨论。授权运营单位不得向第三方提供授权运营的原始公共数据。二、公共数据授权运营的模式类型(一)公共数据授权运营的类型化起点无论公共数据授权运营的制度内涵多么丰富，有一些共性基础是明确的，即公共数据授权运营是一种以行政主体为数据提供方，以运营主体为数据处理加工方，以社会主体为数据产品与服务的最终使用方的公私合作模式。(17)如《广东省数字经济促进条例》第40条。

因此中央政策文件与地方立法都反复强调政府在推进公共数据开放方面的一般性义务。特别是定向购买或者很难进行公开招投标的服务项目，就需要通过第三方评估等机制完成。

如果要为这些分散的数据来源主体一一分配收益，成本将会极高，甚至可能高于每一主体获得的实际收益。1.政府采购模式的基本形态为了实现政府的狭义公共服务职能，行政主体可以通过事业性业务外包的方式开展公私合作。

有关争议参见李海敏：我国政府数据的法律属性与开放之道，《行政法学研究》2020年第6期，第159页。内容提要：公共数据授权运营作为公共数据要素供给的一种新渠道，已经形成了多样化的实践形态。